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全国土地收入去年6.5万亿 钱都花哪了?

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2018年全国土地出让收入65095.85亿元,创下历史新高。自2011年至今的八年间,全国土地出让收入总计超过33万亿元,年均超过4万亿元。

自上世纪90年代分税制改革后,地方财政收入的相对不足导致地方政府转向土地经营,以此弥补城市建设的支出,土地出让金收入基本划归地方政府,实践过程中逐渐演变成地方的第二财政,也被外界俗称为“土地财政”。

如此高额的土地收入,地方是如何管理和使用的?钱都花在了哪些地方?相关信息是否应该及时向外界公开?

近三年的土地出让收支详情未公开

从历史来看,我国对土地出让收支的管理也经历过一番变革。

自1995年至2007年之前,土地出让收入先纳入预算外专户管理,再将扣除征地补偿和拆迁费用及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库,纳入地方政府性基金预算管理。

简单理解,就是卖地的收入先扣除成本,再将剩下的纯收益进入国库。

这种做法的好处在于好算账,便于计算土地出让收益,但弊端在于对土地出让金收支缺乏必要的财政监督,资金管理缺乏透明度,容易滋生浪费和腐败问题。

从2007年1月1日起,各地土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库,支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排,实行彻底的“收支两条线”。

在地方政府性基金预算之中,土地出让收入和支出均是大头,一般约占八到九成。

自2008年起,包括土地出让收支情况的地方政府性基金预算,开始写入财政部每年全国两会期间向全国人大提交的预算报告之中。

譬如,2019年3月5日,财政部向全国人大提交的《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》显示,2018年国有土地使用权出让收入65095.85亿元,增长25%。国有土地使用权出让收入相关支出69941.04亿元,增长34.2%。

但需要注意的是,这份报告中只有土地出让收支的总数,并没有披露支出的具体科目和金额。

而在数年之前,财政预算报告中曾对土地出让收入的支出方向和额度有过较为详细的介绍。

比如,财政部的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》(下称《2011年预算执行报告》)显示,2011年国有土地使用权出让收入33166.24亿元,国有土地使用权出让收入安排的支出32931.99亿元。

上述32931.99亿元的支出方向主要是:征地拆迁补偿等成本性支出23629.97亿元、农业土地开发整理和农村基础设施建设以及补助农民等支出2351.06亿元、用于保障性安居工程支出668.58亿元、按城市房地产管理法规定用于城市建设支出5964.57亿元等。

不过,自《2011年预算执行报告》之后,财政部在向全国人大提交的预算报告中,便只披露支出总额,而不再详细透露国有土地使用权出让收入的支出情况。

这一情况至今已经延续了七年。

虽然预算报告中不再披露土地出让收入支出详情,但财政部过去数年间也曾几次发布“全国土地出让收支情况”,以此来对外介绍土地出让的收入以及支出概况。

比如,2010年和2011年,财政部两次发布“全国土地出让收入管理及使用情况”,分别介绍上年情况。此后,财政部又陆续发布过“2012年全国土地出让收支情况”、“2014年全国土地出让收支情况”、“2015年全国土地出让收支情况”。

稍感遗憾的是,截至目前,相关部门未曾对外披露过2016年~2018年这三年的土地出让收支详情。这也给我国的土地出让收支研究工作带来了一些困扰。

这些钱应该花在哪里

外界之所以关注土地出让收入的使用情况,主因是近年来土地出让收入日益增长,总额甚是庞大。土地出让收入如实入账,是保护财政收入不流失,而详尽记录支出去向,则为防范资金浪费和腐败。

如前所述,2018年全国土地出让收入65095.85亿元,同比增长25%,总额创下历史新高。

自2011年至2017年,全国土地出让收入分别为33166亿元、28422亿元、41250亿元、42940亿元、32547亿元、37457亿元和52059亿元。

同样是财政部数据,2018年地方一般公共预算本级收入97905亿元。简单计算,2018年土地出让收入约为同期地方一般公共预算的66.48%,而2017年的比例为56.9%。

水涨船高的土地出让收入,对追求经济发展的地方而言,其重要性可想而知。

这些钱应该花在什么地方?其实早有规定。

按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》,土地出让收入使用范围主要包括:(一)征地和拆迁补偿支出(二)土地开发支出(三)支农支出(四)城市建设支出(五)其他支出。

概括起来,土地出让支出可区分为成本性支出和非成本性支出(即土地出让收益安排的支出)两大部分。近年来,随着征地拆迁等费用的增加,成本性支出占比逐渐上升。

换言之,从数字上来看,地方政府在土地出让过程中似乎并未赚到纯收益。

比如,2015年,全国土地出让支出33727.78亿元。其中,用于征地拆迁补偿、补助被征地农民、土地出让前期开发等成本性支出26844.59亿元,占支出总额79.6%;用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等非成本性支出6883.19亿元,占支出总额20.4%。

更具体地来看,在成本性支出中,用于征地拆迁补偿和补助被征地农民支出17935.82亿元,占66.8%。在非成本性支出中,用于农业农村支出2528.17亿元,占36.7%;用于城市建设支出3531.53亿元,占51.3%。

不过,这只是全国汇总的情况,具体到一个城市而言,上述信息极难从公开渠道获悉。

这种不透明的做法难免引起外界的疑虑。而且,近年来,部分地方政府对在土地出让支出管理方面也时常出现不规范的做法。

《2014年全国土地出让收支情况》指出,有些地方政府,不按规定及时足额支付被征地农民拆迁补偿,把资金用于修建楼堂馆所、购买公务用车、发放补贴将近等,有的地方土地出让支出预算编制比较粗放,在预算执行中随意追加支出等。

2015年6月底,国家审计署发布了一份审计报告,其中涉及全国土地出让收支审计。国家审计署共审计了29个省本级、200个市本级和709个县。2008年~2013年,这些地区批准建设用地207.57万公顷,取得土地出让收入13.34万亿元,支出12.93万亿元。

审计发现,在土地出让收支方面,主要是土地出让收入少征3664.23亿元,通过收入空转等方式虚增1467.78亿元;支出中违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等7807.46亿元;征地拆迁中,一些地方和单位少支付补偿款17.41亿元,编造虚假资料等套取或骗取补偿款10.57亿元。此外,一些地方土地出让收支核算不规范,有8358.75亿元滞留在财政专户或直接坐支;有的地方为支持经济发展,减免或返还土地出让收入7218.11亿元。

如此庞大的土地出让收入,一方面是政府还需对其收支进一步规范,另一方面,相关部门也应对公众披露其使用方面的更多信息和数据,以舒缓外界疑虑。

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