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六问六答:土地出让收入转税务征收影响房价吗?

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日前,一则国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入将划转税务部门征收的消息,引发社会关注。一时间,“土地出让金退出历史”、“土地市场和房价将被影响”等解读在网络热议。


今年6月4日,财政部网站发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。《通知》明确,原本由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入,全部划转给税务部门负责征收。并自2021年7月起,在上海等七地先期试点。

按照时间表,暂未开展征管划转试点地区也将自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

那么,土地出让收入为何划转税务部门征收?非税收入征管改革还有其他相关案例吗?地方土地财政是否终结?针对土地出让收入划转税务部门征收相关的热点问题,澎湃新闻就此进行总结及解读。

一、土地出让收入划转税务部门改革的背景是什么?

征管体制集中化。

2018年3月,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,方案第四十六条明确:改革国税地税征管体制。为降低征纳成本,理顺职责关系,提高征管效率,为纳税人提供更加优质高效便利服务,将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。

2018年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》,其中提到,按照便民、高效的原则,合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围,对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批,逐步推进。

因此,土地出让收入划转税务部门征收被业内理解为:2018年合并国税与地税机构的改革,完成了税收收入征管体制的集中化;2019年完成了非自然资源收入征管体制的集中化,包括社会保险费、国有重大水利工程建设基金、水土保持补偿费和排污权出让收入等均交由税务部门统一征收;财综〔2021〕19号文关于2022年完成土地出让收入等自然资源类非税收入征管责任移交税务部门的规定,则为征管体制集中化的收官之笔。

二、为什么要将土地出让收入划转税务部门征收?

中央财经大学政府预算研究中心主任认为,直接目的是促进收入征管的成本效率目标、责任目标(使用者对国土资源管理合规与绩效负责)、信息透明。间接目的是为整顿土地财政创造条件。

收入征管的首要原则是成本效率,即以最低成本征集收入。多数情况下,税务部门负责征管的集中模式可更好地满足这项原则,尤其是降低遵从成本和管理成本。税务部门在收入征管方面的专业化分工优势大、资本投入水平高。

收入征管的责任原则而言,集中模式也具有相对优势。土地使用者对土地所有者负责。国有土地的所有者是国家,而由中央政府作为代理所有者。在使用者对国有土地的使用行为偏离所有者关切的目标与利益时,责任原则将落空。集中模式可以更好地控制这些行为偏差。

集中征管有利信息透明。非税收入主要分布于各级地方政府,中央政府很少知情,即便规模巨大的国有土地收入也是如此。收入征管分散化模式使地方政府有能力保持某些关键信息的单向透明,即自己的充分知情和中央政府的充分不知情。而集中模式则助力确保重要信息从地方政府的单向透明,转变为地方与中央政府的双向透明,同时也可起到风险监控的作用。

从间接目的而言,也为整顿土地财政创造条件。地方政府的信息不对称优势具有潜在危害性,包括变相减免土地出让收入,土地出让成本性支出核算不实和虚增土地出让成本,土地出让收入未及时足额缴入国库,允许开发商缓缴缓存土地出让收入,以及瞒报、虚报和粉饰统计数据。这些问题的本质是分散收管模式招致的外部性。

因此,非税收入转由税务部门征收后,包括土地收入在内的收入征管体制将实现全面的集中化以及信息的双向透明,将为全面整顿土地财政迈出至关紧要的第一步,也能够确保中央政府全面且实时掌握地方政府的土地财政信息。

三、非税收入征管改革还有相关案例吗?

有的。

非税收入征管的改革其实有很多,土地出让金征收权的改革只是其中的一个细分内容。

比如,自2019年1月1日起,将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。

此外,自2021年1月1日起,水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金、排污权出让收入、防空地下室易地建设费划转至税务部门征收。相关的征收范围、征收对象、征收标准等政策仍按现行规定执行。

换而言之,过去一些非税收入项目,其征收权开始从其他部门陆续转移到税务部门。

房地产领域也有一些内容已经被纳入改革。比如,2021年5月,国家税务总局等五部门发布《关于土地闲置费、城镇垃圾处理费划转有关征管事项的公告》。此次公告明确,自2021年7月1日起,将自然资源部门负责征收的土地闲置费、住房和城乡建设等部门负责征收的按行政事业性收费管理的城镇垃圾处理费划转至税务部门征收。

因此,财政部土地出让金征收权改革,将职权赋予了税务部门,体现了国家职能机关职能体系的转变,有助于增强税务部门将税收收入和非税收收入进行统一征收、统一管理的能力。

四、土地出让收入划转税务部门征收,地方土地财政终结?

错误。

土地出让收入划转税务部门征收是征管体制集中化的一种体现。

征管集中化并不会让地方政府冒损失收入的风险,因为并未改变地方政府高度依赖的土地出让收入归属权与使用权,也未改变其征收范围、对象、标准和减免;其他非税收入也是如此。简言之,除了将征管责任由原来归属地方政府(自然资源部门)移交中央垂直管理的税务部门外,其他所有方面都未予改变。

五、土地出让收入划转税务部门征收,能否减少土地财政不规范现象?

可以。

收入征管集中化和信息双向透明,为全面整顿土地财政迈出了至关紧要的第一步。

一度滚滚而来的“土地横财”诱发大量浪费性支出。许多地方政府把大额土地收入投入社会回报很低的用途,比如民众极少受惠的政绩工程与形象工程。失败或缺失起码社会回报率的投资项目不仅浪费巨额资源,也诱发大量腐败与寻租。

此外,过去部分城市地方政府也存在土地出让金挪用、截留、挤占等情况。最典型的就是,在土地交易后,部分地方政府部门随意挪用资金,土地出让金没有按正常流程进入国库,引起了很多财务上的风险。

而此次,财政收入征管体制的集中化的实质是征管权力与责任的集中化,即由原本归属地方政府的分权式征管模式转换为中央政府的集权式征管模式。

就土地出让收入而言,集中模式更可能达成收入征管的责任目标原则,即要求国有土地的实际使用者与管理者对普遍利益负责,拒斥滥用与误用国土资源谋取狭隘利益。同时,收入征管体制的集中化也是干预的明确信号,即相关信息双向透明,不仅对地方政府透明,也对中央政府透明。

多年来,许多重要的地方财政信息对中央政府几如“黑箱”,与土地财政相关的信息尤其明显,比如地方政府平台、平台债务、地方隐性债务、真实的土地出让收入及其流向。

在财综〔2021〕19号文于2022年得到全面贯彻后,包括土地收入在内的收入征管体制将实现全面的集中化,中央政府将因此具备足够的信息能力推进对土地财政的全面整顿。

六、土地出让收入划转税务部门征收对房价有何影响?

没有直接影响。

对房价的影响主要取决于两点:一是供求关系;二是房地产调控政策。从目前情况看,土地供求关系未在此次通知管控范围内;而房地产调控政策一直没有松动,维持着严格的管控,因此,土地出让收入划转税务部门征收对房价没有直接的联系。

(中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君、易居研究院智库中心研究总监严跃进、中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平、贝壳研究院高级分析师潘浩对本文亦有贡献)

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